2015 Ocak ayında P5+1 ülkeleri[1] ile İran arasında varılan uzlaşma, 14 Haziran 2015’te imzalandı. Kapsamlı Ortak Eylem Planı -İngilizce kısaltması (JCPOA[2]) olarak bilinen anlaşmanın- Uluslararası Atom Enerjisi Ajansı'nın denetçileri tarafından onaylanması ile 16 Ocak 2016’da yürürlüğe girdi. JCPOA sonrasında, İran’a nükleer faaliyetlerinden dolayı Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi (BMGK) kararları çerçevesinde uygulanan ambargolar kaldırıldı.[3], [4] Anlaşma karşılığında İran nükleer faaliyetlerini ciddi anlamda azaltacağını taahhüt etti. JCPOA sonrasında başta İran halkı olmak üzere yabancı yatırımcılar (kısmen de olsa) hayal kırıklığına uğramıştır. JCPOA’nın içeriğinin tam olarak anlatılmamış olması nedeniyle, genel kanı anlaşma sonrasında İran’a uygulanan “bütün ambargoların” kalkacağı gibi bir iyimserlik yönünde olmuştur. Ekonomi boyutu ile Nükleer Anlaşma sonrasında öne çıkan üç husus dikkate değerdir: 

• Nükleer Anlaşma sonrasında İran’ın dış ticaret hacminde (gerek ihracatta, gerek ithalatta) önemli bir artış olmuştur.[5]

• Doğrudan yabancı sermaye girişlerinde bir artış olmakla birlikte, gerçekleşen artış beklentilerin oldukça gerisinde kalmıştır.[6]

• ABD’nin (nükleer faaliyet dışında uyguladığı) tek taraflı ambargolar halen etkindir. Bu ambargolar nedeniyle (Nükleer Anlaşmaya rağmen) İran ile üçüncü ülkelerin ticari ilişkileri, küresel serbest piyasa ekonomisi tarafından çizilen kurallara göre gerçekleşmemektedir.

Özetle;  Anlaşma sonrasında İran’a yönelik ekonomik ve ticari ilgi hissedilir derecede artmıştır. Ancak bu artış umut edilen seviyenin son derece gerisinde kalmıştır. Anlaşmanın imzalanmasından bu yana geçen sürede, yabancı yatırımcıların İran ile ticari ilişki kurmaları durumunda ABD tarafından uygulanabilecek olası yaptırımlardan çekinmeleri söz konusudur.  14 Haziran 2015’ten sonra İran’ı yüzlerce yatırım ve ticaret delegasyonu ziyaret etmiş, Tahran İmam Humeyni Uluslararası Havalimanı protokol törenleri açısında tarihinin en yoğun günlerini yaşamıştır. Yabancı heyetlerin ziyaretlerinin neticesinde İranlı Bakanlar ve beraberindeki heyetler birçok ülkeye iade-i ziyarette bulunmuşlardır. Ruhani Hükümetinin bu ziyaretlerdeki amacı; İran ürünleri için (başta petrol ve petrokimya ürünleri olmak üzere) pazar çeşitliliği oluşturmak, ticareti kolaylaştırıcı alternatif finansal ödeme araçları-alternatif ödeme şekilleri geliştirmek ve yabancı yatırımcıları İran’a çekmektir. Nükleer Anlaşma sonrasında,  İran ile üçüncü ülkelerin (gerek devletler düzeyinde ve gerekse de tacirler ve işletmeler düzeyinde) çok sayıda ticaret ve yatırım anlaşması imzaladığına yönelik haberler yapılmıştır. Bu anlaşmaların büyük bir çoğunluğu İngilizce olarak “memorandum of understanding” ya da Türkçe karşılığıyla “mutabakat zaptı” olarak tanımlanmaktadır ve bunların hukuki anlamda bağlayıcılığı yoktur. Bu tür anlaşmalardaki reel amaç:  İran pazarına giriş sürecinde bir tür “ön adım” atmaktır. Ancak fiiliyatta bu ön adımlardan çok azı “meyveye” dönüşmüştür.    Çok sayıdaki ziyarete rağmen sınırlı bir realizasyonun oluşması birçok faktöre bağlanabilir.  İran’daki yapısal ekonomik sorunlar, siyasi riskler, hukuk ve kurumsal altyapının yetersizliği, Mayıs 2017’deki Cumhurbaşkanlığı seçimleri, Irak, Suriye ve Yemen’deki belirsizlikler bunlardan sadece bazılarıdır. Nükleer Anlaşma sonrası İran’a yönelik yabancı yatırımların arzu edildiği şekilde gelişmemesinde öne çıkan diğer bir faktör ABD başkanlık seçimleridir.

Nükleer Anlaşma sonrasında, birçok yabancı yatırımcı ve ticaret adamı ABD’deki seçimlere odaklanarak “bekle gör” politikası izlemiştir. İş adamları ve şirketler İran pazarına hazırlık yapmayı uygun görmüş olmalarına rağmen ABD’deki seçimlerin doğuracağı muhtemel siyasi riskleri bir kenara atmamışlardır.  Küresel iş dünyası çevrelerinin “Bekle gör” politikası JCPOA’nın İran’a dair muhtemel olumlu etkilerini sınırlandırmıştır. 

Başkanlık seçimleri bitti ve Donald Trump ABD’nin 45. Devlet Başkanı seçildi. Peki, şimdi ne olacak?

Trump seçim kampanyasında İran ile imzalanan JCPOA’yı son derece sert bir dille eleştirmişti. Trump’ın seçim döneminde yaptığı konuşmalarda İran hakkında söylediklerinden öne çıkan başlıklar şunlardır:  (I) Nükleer Anlaşma, (II) İran’ın nükleer çalışmalarına devam etme riski, (III) İran’ın terörizme destek vermesi (IV) İran’ın askeri olarak saldırgan ve tehditkâr tavırları.[7]  Anlaşma sonrasında gerek Trump ve gerekse de Cumhuriyetçi Partiden birçok siyasetçi JCPOA aleyhine son derece ciddi açıklamalarda bulunmuştur. Örneğin: Trump, 2015’de AIPAC Politika Konferansında yaptığı konuşmada başkan seçilmesi halinde Nükleer Anlaşmayı sonlandıracağını söylemiştir.[8]   Trump başarılı bir ticaret adamıdır.  Nükleer Anlaşma ile ilgili eleştirilerinde bir ticaret adamı bakış açısı gözlemlenmektedir. Bu minvalde önemli noktaları anlaşmanın fayda-maliyet parametrelerine yaptığı göndermelerden gözlemliyoruz. Trump seçim kampanyası kapsamındaki bir konuşmasında, “JCPOA ile İran’a 150 milyar dolar verildi ve karşılığında somut hiçbir şey alınmadı” diyerek Nükleer Anlaşmanın ABD bakımından bir başarısızlık olduğunu iddia etmiştir.[9] Trump’ın JCPOA’ya yönelttiği eleştirilerden diğer bir tanesi de anlaşmanın yürürlük kısmına yöneliktir.  JCPOA, İran’ın nükleer çalışmalarını sadece belirli bir süre (10-15 yıllık) için sınırlandırmıştır[10]. Trump’a göre, bu süre sonunda İran’ın tekrar nükleer çalışmalara başlama ve nükleer silah üretme riski bulunmaktadır.  Nitekim 2016 Eylül ayının sonlarında Trump ve Clinton arasında yapılan Başkanlık Tartışmalarında Trump şu sözleri söyledi: “…İran bir şey yapmadan 10 yıl bekleyecek ve bu sürenin sonunda nükleer bomba yapacak…“[11]  Yukarıda zikrettiğimiz fayda-maliyet analizi çerçevesinde geçici süre ile İran’ın nükleer çalışmalarını sınırlandıran Nükleer Anlaşmanın fayda kefesi Trump’a göre Obama’nın söylediği gibi çok da dolu değildir.

20 Ocak 2017’de Trump yemin ettikten sonra ABD’nin resmen Başkanı olacak. Başkanlık yemini sonrasında Trump yönetiminin önünde üç alternatif var.   ABD bu alternatiflerden birisini ya da bunların bir karmasını uygulayacak.

Alternatif-1: Nükleer Anlaşmadan Tamamen Vazgeçmek

Teorik olarak bu alternatif mümkün gözükmekle birlikte siyasi olarak bazı riskler barındırmaktadır. P5+1 ile İran arasında yapılan anlaşma metni ABD tarafından bir “başkanlık kararı” olarak yürürlüğe konulmuştur. Dolayısıyla bu anlaşma yasama organınca kabul edilmiş bir kanun hükmünde değildir. Yeni başkanın yeni bir “başkanlık kararı” ile bu anlaşmayı kaldırma yetkisi vardır. Nükleer Anlaşmayı doğrudan ABD yasama organına göndermek bu minvalde diğer bir seçenek. Cumhuriyetçi Parti, Senato ve Temsilciler Meclisinde çoğunluğa sahip.  Cumhuriyetçi Parti’den bazı siyasetçiler JCPOA’nın sonlandırılması ve/veya İran’a daha sert yaptırımlar uygulanması için sık sık demeçler vermektedirler. Dolayısıyla Trump’ın JCPOA’yı ABD Kongresine göndermesi söz konusu olabilir. Cumhuriyetçilerin ağırlıkta olduğu Kongre JCPOA’yı kaldırabilir.   Ancak bu anlaşmaya imza atan tek ülke ABD değil. ABD’nin tek taraflı olarak böyle bir adım atması (gerek Trump aracılığı ile gerekse de ABD Kongresi aracılığı ile) başta Avrupa Birliği olmak üzere Çin ve Rusya’yı ve ayrıca İran ile yakından ilgilenen Hindistan ve Güney Kore gibi ülkeleri sıkıntıya sokacaktır. ABD’nin bu şekilde tek taraflı bir adım atması bu ülkelerle ABD arasında bazı sorunların doğmasına neden olabilir. Avrupa Birliği 2010 sonrasında İran’a uygulanan ambargoların etkinliğinin arttırılmasında son derece önemli bir role sahiptir. Birlik üyesi birçok ülke 2008 yılından itibaren yaşanan uzun soluklu resesyonun yaralarını sarmaya çalışmaktadır.  Ekonomik bağlamda İran, Avrupa Birliği için son derece önemli bir ülkedir.  ABD’nin ambargoları tekrar tesis etme isteği Avrupa’nın iktisadi çıkarları ile uyuşmamaktadır. Avrupa Birliği ülkelerinin dışında Rusya, Çin, Hindistan ve G. Kore gibi ülkelerin İran ile önemli ticari çıkarları vardır.  İran gibi dev ve her alanda “aç” bir piyasadan bu ülkeleri “mahrum etmek” kolay olmayacaktır. Dolayısıyla, 1. Alternatifin ABD tarafından diretilmesi durumunda iktisadi çıkarları zarar görecek birçok ülke bu duruma destek vermeyecektir.  

Alternatif-2: Obama’nın Başkanlık Kararını Aynen Devam Ettirmek

Ekonomik ve ticari pencereden kısa dönemde birçok ülke ve hatta bazı ABD’li şirketler bakımından en iyi alternatif gibi gözükmekle birlikte Trump’ın 2. Alternatifi açık bir şekilde tercih etmesi muhtemel değildir.  Seçim döneminde anlaşma aleyhine söylenen sözler ve ayrıca İsrail’in Nükleer Anlaşma sebebiyle duyduğu rahatsızlık ortadadır. Bu yüzden Trump’ın 2. Alternatifi izleme ihtimali oldukça düşüktür.

Alternatif-3: ‘‘Mutedil-Sert” Ara Formüller”

Nükleer ambargoların kalkmasına rağmen İran ile yabancı ülkelerin ticari faaliyetlerinin istenildiği düzeye ulaşamamasının temel nedenlerinden bir tanesi ABD’nin tek taraflı olarak İran’a uygulamayı sürdürdüğü yaptırımlardır.[12]^,[13] ABD’de İran ile ilgili ambargolar çok sayıda kanun ve “başkanlık kararı” ile düzenlenmiştir.  İran’a yönelik ambargoları düzenleyen yürürlükteki mevzuat son derece karmaşık ve dağınık bir tablo çizmektedir.  Bu karışıklığın dışında diğer bir önemli husus “ABD’deki ambargo mevzuatının üçüncü ülke vatandaşlarını da içerecek şekilde geniş bir kapsamla yorumlanmasıdır.”  Mer-i mevzuatta yer alan yaptırımlar ABD vatandaşlarının yanında üçüncü ülkelerde mukim olan gerçek ve tüzel kişileri de kapsamaktadır. Bu mevzuata göre; üçüncü ülkelerde mukim olan gerçek ve tüzel kişiler İran’da mukim olan (ve ABD yasalarına göre yasaklı listesinde olan) gerçek ve tüzel kişilerle yaptıkları ticari faaliyetlerden sorumlu tutulabilmekte ve dolayısıyla bu fiillerinden dolayı ceza ile karşı karşıya kalabilmektedir.  ABD’nin elinde halihazırda ciddi bir yaptırım mekanizması mevcuttur.  İran ile ticari/yatırım ilişkisini düşünen şirketler JCPOA sonrasında dahi son derece tedirgin bir durumdadırlar.  Bu bağlamda 3. Alternatif, Trump yönetiminin “tedirginliği arttırıcı adımlar” atmasıdır.

Tedirgin edici adımlar neler olabilir?  

Bu adımlar örtük olabileceği gibi alenen de gerçekleştirilebilir. ABD Hazine Bakanlığının küresel finans sistemindeki oyuncuları baskılaması ve tehdit etmesi bu bağlamda örtük adımlara örnek olarak gösterilebilir. Nitekim Ocak 2016 sonrasında ABD Hazine Bakanlığı bu minvalde bir politika gütmektedir. Ayrıca Trump’ın AIPAC Konferansında verdiği demeçte JCPOA’nın sürdürülmesi halinde İran’a karşı hiçbir esneklik gösterilmeyeceğini vurgulamıştır. Bu toplantıdaki konuşmasında Trump şöyle demiştir: “… İran’ı şimdiye kadar görülmemiş bir şekilde sıkıştıracağız ve böylece İran Nükleer Anlaşma’nın dışına çıkamayacak ve yaptığı her eylemden sorumlu olacak.”[14]   Örtük adımlara diğer bir örnek, uluslararası kurumlar aracılığı ile gerçekleştirilebilir. Başta Uluslararası Atom Enerjisi Kurumu ve FATF olmak üzere, İran üzerinde denetimi sağlayacak kurumların daha titiz ve kapsamlı çalışmalar yapması bu bağlamda diğer bir seçenektir.    Örtük adımların yanında daha somut manevralar da söz konusu olabilir.  İran’a yönelik mevcut ambargolara yenisi ya da yenileri eklenebileceği gibi mevcut ambargo yasaları gözden geçirilerek kapsamı genişletilebilir. Nitekim 10 Kasım 2016’da Washington Post’ta yayınlanan habere göre, ABD ve İsrail’in hassasiyet duyduğu İran’ın balistik füze çalışmalarını kısıtlamak için yeni bir ambargo yasası ABD Kongresinin gündemine alınacaktır.[15] ABD yeni yönetiminin atacağı adımlar İran’ın iç siyasetini etkileyeceği gibi İran’ın iç siyasetindeki gelişmeler de ABD yönetiminin vereceği kararları etkileyecektir. 2017 Mayısında İran’da Cumhurbaşkanlığı seçimi yapılacaktır.  ABD’nin alacağı sert tedbirler nispeten daha ılımlı bir duruş sergileyen Ruhani’nin işini zorlaştıracaktır.  Haziran 2015 sonrasında İran ekonomisinde hafif bir kıpırdanma olsa da Trump’ın gelişi zaten “diken üstünde olan” yabancı yatırımcının iştahının daha da azalmasına neden olacaktır. Yaklaşan İran Cumhurbaşkanlığı seçimi düşünülecek olursa Ruhani’nin başarısız olması İran’da şahin kanadın güçlenmesi anlamına gelecektir. Dolayısıyla JCPOA’nın sonlandırılması ya da İran’ın ilave ambargolarla köşeye sıkıştırılması İran’da Batı aleyhtarı kesimlerin elini güçlendirecektir. Gerek Trump’ın ve gerekse de Cumhuriyetçi Parti üyelerinin konuşmalarında üç hususa vurgu yapılmıştır: (1) JCPOA’ya rağmen İran’ın nükleer faaliyetlerine devam etme ihtimali, (2) İran’ın teröre verdiği destek ve (3) İsrail ve diğer ülkeleri tehdit edecek çalışmalardan (örneğin balistik füze çalışmaları) duyulan hoşnutsuzluk. Dolayısıyla ABD’nin yeni yönetiminin odaklanacağı temel motivasyon bu ve benzeri hususlarda İran’ı kontrol altında tutmaktır. İzlenecek aşırı sert politikaların bu bağlamda ABD çıkarlarına bir katkısı yoktur. Örneğin ABD’nin sert bir tutum izlemesi durumunda Boeing ve benzeri firmaların olumsuz etkileneceği aşikârdır. Ayrıca aşırı sert politikaların uluslararası toplumda çok fazla alıcısı da yoktur. Başta AB olmak üzere bu tür politikalara birçok ülke sıcak bakmayacaktır.  İzlenecek sert tutum bir yandan ABD’nin dış politikasını zorlaştıracak, diğer taraftan İran’da şahin kanadın güç kazanmasına neden olacak ve ayrıca bizzat ABD’nin kendi çıkarlarına zarar verecektir. Tüm bu nedenlerle; ABD’nin İran ile ilgili atacağı adımların nispeten “mutedil sertlikte” bir mecrada gelişeceği öngörülmektedir.

NOTLAR

[1] P5+1 ülkeleri: BMGK daimi üyesi 5 ülke; ABD, Rusya, Çin, İngiltere ve Fransa ile Almanya’dan oluşmaktadır.

[2] Bu anlaşma, İngilizce olarak “Joint Comprehensive Plan of Action” ya da yaygın bir şekilde kullanılan kısaltması JCPOA’dır. Bu anlaşma İran’da “BARJAM” olarak bilinmektedir.

[3] BMGK 2006-2010 arası dönemde aldığı kararlarla farklı yaptırımlar ihdas etmiştir. Bu kararlar ve alınma yılları: 1696 Sayılı Karar (2006); 1737 Sayılı Karar (2006); 1747 Sayılı Karar (2007); 1803 Sayılı Karar (2008); 1835 Sayılı Karar (2008); 1929 Sayılı Karar (2010).  İran’a BMGK tarafından uygulanan yaptırımların listesi ve bu kararların içerikleri için bakınız: http://www.isisnucleariran.org/documents/unscr  [Erişim: 10 Kasım 2016].

[4] BMGK tarafından İran’a farklı gerekçelerle ambargolar konulmuştur. BMGK tarafından JCPOA nedeniyle kaldırılan ambargolar ile halen yürürlükte bulunan ambargolar hakkında genel bir bilgi için bakınız: https://www.dlapiper.com/en/uk/insights/publications/2016/01/iran-nuclear-related-sanctions-lifted/  [Erişim: 11 Kasım 2106].

[5] Başta petrol olmak üzere İran ihracat rakamları son 1 yılda ciddi artış göstermiştir. Bu artışın, petrol fiyatlarındaki azalmaya rağmen gerçekleşmesi oldukça önemli.

[6] İçinde bulunduğu ekonomik sorunlar ve 5 yıllık kalkınma planında zikredilen hedefler düşünüldüğünde İran’ın önümüzdeki yıllarda hedeflediği yıllık yabancı doğrudan yatırım miktarı 60 ila 100 milyar dolar arasında olmalıdır. Nükleer Anlaşma sürecinde neredeyse sıfır olan yabancı doğrudan yatırımlar anlaşma sonrasındaki dönemde 5-6 milyar dolar civarında gerçekleşmiştir. 6 milyar dolar yabancı yatırım beklentisinin alt ucu olan 60 milyar doların çok gerisindedir.

[7]Ayrıntı için bakınız:  https://ballotpedia.org/2016_presidential_candidates_on_the_Iran_nuclear_deal [Erişim: 10 Kasım 2016]. http://www.bloomberg.com/news/articles/2016-04-13/u-s-argues-against-more-iranian-sanctions-after-missile-tests [Erişim: 8 Kasım 2016].

[8] http://time.com/4267058/donald-trump-aipac-speech-transcript/ [Erişim: 10 Kasım 2016].

[9]http://www.politifact.com/truth-o-meter/statements/2016/mar/17/donald-trump/no-donald-trump-we-are-not-giving-iran-150-billion/ [Erişim: 10 Kasım 2016].

[10] JCPOA’nın zaman ile ilgili ögeleri şöyledir (1)  Uranyum zenginleştirme çalışmalarını %3,67 düzeyinde tutulması: 15 yıl, (2) düşük uranyum stokunun %98 azaltılması ve santrifüj sayısını 2/3 azaltılması: 13 yıl, (3) uranyum zenginleştirme tesislerinden sadece bir tanesi çalıştırılabilecek: 10 yıl. 

[11] http://www.haaretz.com/world-news/u-s-election-2016/.premium-1.744533 [Erişim: 12 Kasım 2016].

[12] ABD İç Hukukunda İran’a uygulanan yaptırımlar hakkında bknz: Kenneth Katzman (2016) raporu: “Iran Sanctions”: https://www.fas.org/sgp/crs/mideast/RS20871.pdf [Erişim: 11 Kasım 2016].  Ayrıca bakınız: http://www.dunyabulteni.net/dubam/281223/iran-ile-anlasma-metni

[13] Bu yaptırımlar farklı zamanlarda çıkarılan farklı kanunlara dayanmaktadır. ABD’de İran’a uygulanan ambargoları tanımlayan mer-i mevzuat karmaşık bir yaptırım ağı tesis etmiştir. JCPOA’nın ABD’deki iç mevzuatta yer alan yaptırımlara etkisi yok denecek düzeydedir. Bunun nedeni mer-i mevzuatta yer alan maddelerin büyük bir çoğunluğunun başkanlık kararnamesi ile kaldırılamamasıdır. Detaylı bilgi için bakınız Rennack Dienne E. (2016). Iran: U.S. Economic Sanctions and the Authority to Lift Restrictions Specialist in Foreign Policy Legislation. https://fas.org/sgp/crs/mideast/R43311.pdf   [Erişim: 11 Kasım 2016].

[14] http://time.com/4267058/donald-trump-aipac-speech-transcript/ [Erişim: 10 Kasım 2016].

[15]https://www.washingtonpost.com/news/josh-rogin/wp/2016/11/10/never-trump-gop-preparing-to-work-with-trump-to-squeeze-iran/?utm_term=.ff229836c6bc [Erişim: 11 Kasım 2016].